年8月15日召开的粤港澳大湾区建设领导小组全体会议，传递出诸多非常重要的信息，对于全面深入了解粤港澳大湾区未来发展趋势及粤港澳大湾区建设的着力点，具有重要意义。基于此，中国（深圳）综合开发研究院将就粤港澳大湾区新定位、空间布局、国际科技创新中心、新经济发展、统筹协调机制、港澳居民便利化措施等主题进行解读，相关文章陆续刊出，敬请垂注。

张玉阁

中国（深圳）综合开发研究院

港澳经济社会研究中心主任

李佳桧

中国（深圳）综合开发研究院

港澳经济社会研究中心

韩正副总理在粤港澳大湾区建设领导小组全体会议中强调“要加强沟通协调，深入调查研究，积极回应港澳社会关切，注重用法治化市场化方式协调解决大湾区合作发展中的问题”。所谓市场化方式，是指将市场视为解决区域合作中的经济、社会、生态等问题的基础手段。《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》中的合作原则之一是“市场主导，政府推动”，即“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动各种生产和生活要素在区域内更加便捷流动和优化配置。”市场化方式就是对市场主导的尊重和落实。

湾区和湾区经济形成与发展的动力机制最为关键，而发展动力的来源，无非是市场和政府两个方面，且这两个方面缺一不可。仅由市场主导的湾区经济只能是“湾区的经济”，仅由政府推动的湾区经济也不会是可持续的湾区经济。世界一流湾区无不是市场力量和政府作用共同发力的结果，市场力量是决定性的，政府作用是关键性的。

作为系列解读的最后一篇，本篇结合世界三大湾区的发展历程，市场主导与政府推动的关系，简述市场化方式的重要性和必要性。

1、市场是推动湾区发展的主导力量

湾区形成的动力在于优越的经济地理，经济结构的开放，要素资源的多样和丰富。湾区内的中心城市在这些要素支撑下得以形成并发展和提升，反过来辐射带动其他城市发展，形成经济和产业分工布局并持续优化，湾区经济逐步成形。湾区经济在发展路径上的共性是：市场规律主导要素聚集，形成中心城市，中心城市以辐射功能带动周边地区经济和产业的发展，形成湾区经济。

纽约市是美国乃至世界的经济中心，是纽约湾区无可争议的中心城市，要素资源丰富，金融、商业和生产服务业发达，能够为湾区内其他城市提供充分的资金、信息、服务支持，对周边城市具有强有力的辐射和集聚作用。纽约湾区以纽约市为核心城市，波士顿、费城、华盛顿和巴尔的摩为次中心城市，再加上周边26个县，形成中心城市-次中心城市-中小城市的塔尖式格局。各城市根据自身条件发展优势产业，错位发展。市场力量和城市产业分工意识，使得部分产业实现规模聚集效益后迅速向中心以外扩散，使城市由中心向郊区呈现核心城市区、近郊区、远郊区的非常合理的圈层式结构。

拥有地缘优势的外向型经济是东京湾区发展壮大的主要驱动力。东京湾区的中心城市东京市依靠港口优势，通过海运带动国际贸易，并充分利用世界资源、发达国家的先进技术，迅速发展成为区域经济发展的核心力量，并不断向周边区域扩散与辐射，带动周边城市的发展，形成大规模的产业集聚与城市蔓延。东京湾区属于主中心区域-次中心区域-郊区区域-边远县镇区域等多核多中心的空间格局，与纽约湾区的塔尖式格局异曲同工。东京湾区的产业布局，沿着由中心向边远的路向，第一产业阶梯式上涨、第二产业阶梯式下降、第三产业阶梯式急剧下降。东京市是湾区经济的中枢，主要布局都市工业和服务业；神奈川县主要布局工业和港口物流；千叶县主要布局临空产业和物流、商业；琦玉县则是东京副中心，承接政府部分职能转移。其城市功能分工和产业布局和纽约湾区也无较大差别。

相对而言，旧金山湾区三个中心城市旧金山、奥克兰和圣何塞经历了此消彼长的接力式发展过程。旧金山与奥克兰市发展起步较早，年代后进入调整阶段。圣何塞则兴起于“二战”之后，三个中心城市依次成长。旧金山市的工业化完成于年左右，到年代成为一个典型的后工业化城市。奥克兰的工业化受战争影响较大，带有很强的国防工业特征。奥克兰的制造业于年代末达到高峰后迅速滑落，大量制造业企业迁往更具成本优势的郊区地带，奥克兰开始从制造业城市向后工业化城市转变，进入产业结构调整期。圣何塞在“二战”后迅猛发展，周边迁移进来的非农产品加工业加快了圣何塞工业化进程。其工业化的最大特征是新型电子工业，是新科技革命的直接产物。圣何塞经济快速发展受硅谷影响巨大，硅谷推动圣何塞以高技术产业为主的制造业不断成长。尽管旧金山湾区发展路径与纽约和东京有所不同，但在市场主导湾区发展这点上有相同之处。

2、政府在湾区发展中发挥关键作用

实践证明，仅靠市场力量不足以打造湾区经济。在市场失灵之处，需要政府发挥功能和承担责任。换言之，湾区和湾区经济并非市场这只“看不见的手”自发形成，政府这只“看得见的手”的功能和作用同样不可或缺。在三大世界一流湾区的发展历史中，频频出现政府规划和政府干预的影子，只不过这些规划能够尊重市场发展规律、能够与市场机制有效衔接而已。湾区经济在发展方式上的共性是：湾区经济一定程度上是一种有着强烈目标导向之下的结果，政府通常是目标的提出者和推动者，引导湾区和湾区经济朝着既定目标发展。

政府规划在纽约湾区的加速形成、发展和演化，湾区经济实力的快速提升，尤其在推进湾区基础设施建设和构建湾区共同市场等方面发挥了十分重要的作用。纽约市议会、纽约区域规划协会等官方与社会组织共同管理纽约湾区发展过程中的事务。值得一提的是湾区发展规划自年开始历经三次较大修改与完善。每一次修改都强化了湾区内社会、经济和环境等各项要素的统筹力度，促进了城市区域空间布局和产业布局的协调、城市间要素合理有序流动，进而使湾区综合竞争力不断提高。就此而言，政府规划是纽约湾区能够成为当今最成功的城市群的重要保证。

日本是个政府主导型的国家，政府对东京湾区的发展进行了较大的干预。日本政府通过立法，将权利下放给湾区内各个城市，让他们根据自己的情况，进行区域功能定位，城市分工，发挥城市比较优势，加快湾区发展。政府为了确保湾区内各城市间的战略性协作，制定了统一的湾区规划，包括交通、环境、信息共享平台建立，产业一体化发展与行政体系改革等。明确并强调湾区政策的实施不受行政区划限制，不划分具体城市等级，适用于湾区内所有成员城市。

面对“二战”后湾区的郊区化和硅谷的兴起，旧金山湾区三个中心城市的政府在城市定位、整体规划、产业选择等方面发挥了重要作用。旧金山市政府在战后相当长的时期内采取“优先发展”策略。围绕建立金融、管理中心目标，选择具有优势的服务业加以扶持，促进旧金山市经济转型。年代中期至今则更加注重服务业的进一步优化和完善。奥克兰政府希望保持制造业中心地位，但所采取的策略却偏重于在周边地区发展制造业，客观上导致制造业外迁。年代以后，奥克兰政府的策略是引进硅谷企业，发展高技术产业。圣何塞市政府最为积极有为。先是采取“增长优先”策略，兼并扩大土地面积，引进人口。紧接着是“管理增长”策略，注重巩固已有成果，追求人口和就业均衡发展。年代以后，政府着力引进和培育电子产业等新兴产业，并逐渐把引进和培育的重点从工厂转向研发机构和公司总部。政府的积极有为，使圣何塞成为“二战”后三个中心城市中的最大受益者。

3、市场化方式是大湾区建设的方法论

世界一流湾区的发展经验表明，政府作用的发挥及效果是有前提条件的，即政府作用能否发挥，很大程度上取决于是否与市场有效对接耦合，这是市场决定性作用的体现。因此，市场化方式应该成为粤港澳大湾区建设的方法论和工具库，充分体现在从思维到行动、从决策到执行的各个方面和环节。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群的基础条件和重要支撑。面对大湾区合作发展中存在的问题，首先应该想到如何用市场化方式予以解决，只有在市场化方式效力不足或失灵时才应寻求政府作用。市场的功能和作用无时不有，无处不在，决定了市场化方式是解决合作问题的首选。比如市场是城市群发展的决定性力量，大湾区城市的功能分工最终由市场决定，彼此之间的合作与竞争建立在市场之上；大湾区基础设施互联互通，要素高效便捷流动，产品、服务、资本、就业等相关领域，水气电、资本、土地、技术等要素资源市场一体化水平将逐步提高。这就更加凸显以市场化方式协调解决合作问题的重要性。

需要指出的是，粤港澳大湾区与世界一流湾区最大的不同，是粤港澳三地在“一国两制”框架下实行不同制度，分属不同关税区。三地必须根据各自法律，对人员、货物、资金、信息等要素跨境流动实行必要管制，且这种状况短期内不会改变。这就意味着，用市场化方式解决合作问题的基础环境是大湾区要素流动管制。对此应有客观准确的认识，并以高超智慧妥善予以解决。

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